美国政府应对群体性事件的新趋向

近年来，美国政府通过加强一元化的指挥系统、核心能力建设、群体性事件风险评估、应急资源管理等工作，大力提升群体性事件的防范和处置能力。

建立共通的、一元化的指挥框架
　　针对群体性事件的处置，美国政府建立了警察、消防、医疗、军队等部门或体系间的共通的、一元化的指挥框架，重视发挥所有部门的协力，而不仅仅是强调警察部门的作用和功能。从美国群体性事件处置的具体实践来看，重视群体性事件指挥管理框架设置的标准化和模块化；重视现场指挥职权划分、管理程序、形象标识等管理流程的法制化和规范化；突出指挥人员的专业化和专任化；注重前方指挥与后方指挥、多部门协调、信息管理等整个管理体系的一体化和科学化。2004年3月1日，美国国土安全部发布了《全国突发事件管理系统（NIMS）》，该系统提供了一个全国统一的模板，使联邦、州、地方和部族政府以及私人企业和非政府组织在一起有序、协调开展工作，对美国国内发生的无论何种原因、规模或复杂性的突发事件（包括恐怖主义活动），能够实施快速高效的准备、减缓和响应工作。2008年，美国联邦政府对该系统作了改进，目前，该系统包括突发事件指挥系统、跨部门协调系统、公共信息等三个主要的子系统。
　　多部门共通的、一元化的突发事件指挥系统（ICS）是该系统的核心部分，它是一个侧重现场突发事件处置的管理系统，其主要目的是通过将各种设施、装备、人员、规程和通讯组合进一个共同的组织结构中，实现对突发事件现场的快速、高效处理。在该系统中，设置指挥官一名，指挥机构也被划分为指挥成员和参谋成员，其指挥成员包括公共信息官、联络官和安全官三个职位，主要负责协助指挥员开展工作，一般下设行动部、计划部、后勤部、财务行政部等四个部门。具体分工如下：指挥官负责管理整个现场处置工作，保证现场行动的安全，协调各相关部门并评估其需求，设定突发事件现场处置的目标，制定或批准行动方案，如群体性事件现场处置中由警察部门的相关负责人担任，消防、医疗等部门相关负责人，协助其指挥。公共信息官负责公众沟通和媒体信息发布，保持与相关机构的联系，搜集整理与突发事件相关信息。安全官负责现场安全监控与评估，确保应急行动和人员安全，有权终止不安全的现场处置工作。联络官负责与外部机构的联络协调。行动部负责具体指挥、协调战术层面的处置工作，考虑和应对短期内的应对工作，调用现场应急资源。比如，警察等执法部门在处置群体性事件中，一般会设置安全组、疏散组、交通组、战术组、医疗响应组（如法医）、媒体组、公民秩序组、危机谈判组等固定编组。计划部负责态势监控、预测分析、资源跟踪、计划方案指定，考虑相对中长期的应急行动，制定人员轮换计划以及与专家学者沟通。后勤部负责现场应急队伍的通信保障、食品医疗、设施补给和交通运输保障。财务行政部负责监控现场工作中的人力、物力费用、采购等事项。另外，联邦机构在参与突发事件指挥中，通常也都会结合该系统，设置相应的编组。比如，美国联邦调查局（FBI）负责参与群体性事件的指挥处置中，通常会在行动部下设置情报和调查组、监视组、战术组、技术组、谈判组等5个编组。
　　整体来看，美国的群体性事件处置，完全由专业人员负责组织现场应对工作，现场指挥官及下属指挥体系偏重现场应急处置，并向后方应急行动中心报告有关情况和现场信息；应急运作中心（EOC）通常会为前方提供各类协调和资源支持，并将重要事项提交高层决策。该系统在美国的群体性事件应对过程中发挥了非常重要的作用。

加强核心能力建设
　　美国政府把“能力”（Capability）作为一个核心、规范的工作术语。“能力”是指提供了从特定情况下的一个或多个关键任务绩效到绩效目标领域中的实现一种使命或功能的途径。美国联邦政府在2011年发布的《美国应急准备目标》中明确指出，目标中所包含的核心能力是成功的关键因素，这些核心能力之间相互高度依赖，要求美国政府使用既有网络和活动，加强培训和演练，促进应急管理工作创新，并确保行政、财政和后勤保障系统各就各位，以对这些目标能力提供强有力支持。同时，核心能力可以为美国应急准备时的资源分配提供指导；为当前和将来的年度预算计划和决策、资源分配方案提供资料，并有助于掌握全国应急准备的进展。
　　一方面，建立量化的“核心能力”。美国还把37项“目标能力”进一步精简为31项“核心能力”，其中包含计划、公共信息和预警、工作协调等3项通用任务能力，还包含在预防、保护、减缓、响应、恢复等阶段的具体能力。一是防范领域包括取证与归因，情报与信息共享，封锁与中断，监控、搜索与侦测等；二是保护领域包括进入控制和身份确认，网络安全情报和信息共享，封锁与中断，物理保护措施，保护项目和活动的风险管理，监控、搜索和侦测，供应链的完整和安全等；三是减缓领域包括社区减灾、长期脆弱性减灾，风险和抗逆力评估、威胁和危害确认等；四是响应使命包括关键交通，环境响应，健康和安全，遗体处理服务，基础设施系统，大规模人员照顾服务，大规模搜索和救援行动，现场安全和保护，操作沟通，公共和私人服务资源，公共健康和医疗服务，情势评估等；五是恢复领域包括经济恢复，健康和社会服务，住房，基础设施系统，自然和文化资源等。美国联邦、州以及地方政府都据此来加强群体性事件的预防、响应等各阶段工作，从而为大规模群体性事件的处置工作打下了坚实基础。
　　另一方面，美国政府明确了建设核心能力的逻辑框架，群体性事件应对工作也要严格遵守该框架。第一，要确认和评估风险，美国政府强调，要把确定并保持对社会和国家所面临的各种风险，以及如何将相关信息用于应急准备的建设和支持，作为国家应急准备系统的基本内容；第二，要开展评估能力需求，美国政府认为，利用风险评估可对需要达到的能力类型和水平进行评估；第三，建设和保持能力，评估过程完成后，对既有的和所需要的能力进行分析并确定差距，这些差距可结合预期成果、风险评估，以及不考虑这些差距的潜在影响，而进行优化排序，政府部门可一起工作制定高效的资源分配战略，提供支持以缩小差距，降低风险；第四，将能力规划至应用阶段，联邦政府借助综合性的计划方法还有助于确保计划的同步，可保证整个社会参与并理解其作用和所有任务的预期成果；第五，要验证能力，可通过演练、补救工作管理方案和评估来实现，比如，通过演练测试并验证所制定的计划和具备的能力，通过演练有利于推进国家应急能力和目标评估工作；第六，要进行审查和更新，由于威胁和危害的不断变化，通常会审查国家应急能力、资源和计划，确定是否仍需保持或更新。这为美国政府群体性事件的应对准备工作提供了统一、规范的方法，有利于明确群体性应对工作的努力方向，做好应对大规模群体性事件的系统性准备工作。作者：游志斌