首都规划的典范之作

编者按：2016年5月27日，中央政治局会议研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。优化提升首都城市功能定位、推动非首都功能疏解成为发展中的重大问题。许多国家在首都建设中都曾面临同样的问题，其中，美国首都华盛顿的经验做法具有一定借鉴意义。

　　美国于1790年定都华盛顿，其正式名称为“华盛顿哥伦比亚特区”，是由美国联邦政府直接管辖的特别行政区，靠近马里兰州和弗吉尼亚州。不同于大多数首都城市集政治、经济、文化等诸多功能于一身，自建设之初，美国首都的功能定位就清晰明确，即美国的政治中心。首先，为明确首都的单一功能定位，美国特选择地理位置偏僻、远离大城市的华盛顿作为首都。政治中心与经济中心的空间分离不仅可以分散城市功能，减少城市在交通、人口等各方面的压力，并且在一定程度上可以减少联邦政府对经济发展的影响，更容易使权力得到制约。其次，在首都城市空间规划方面彰显出美国政治中心的特色，华盛顿环境优美、绿地广阔，少有商业街区、工业企业，遍布城市的是政府机关、公共建筑、文化机构。华盛顿的标志性建筑是国会大厦、总统府白宫和最高法院，整座城市由三大建筑连接延伸，形成三角形、放射状的城市轴线。由于定位明晰，多年来华盛顿面积和人口都基本稳定，总面积为6094平方公里，市区面积为178平方公里，人口保持在60多万。
重视规划制定
　　华盛顿的城市规划围绕政治中心的定位进行，历次规划及其修订均有相关政策法规的支撑，具有延续性、前瞻性，是实现首都核心功能的基本保障：第一，初步规划（1791年）：聘请法国军事工程师朗方对城市进行规划，华盛顿城市格局的总体框架和城市规划的基本原则在这一时期得以确立，并且一直保留和延续至今。比如三角形城市轴线的分布、市中心周围建筑物高度不得超过国会大厦高度（33.5米）、不布置和发展大型工业建设项目等。另外，这一时期的设计具有超前性，华盛顿的道路、基础设施、园林绿化都是按照80万人口的容量规划，即使200多年过去了，城市仍有足够的发展空间，避免了城市建设的重复与浪费。第二，完善规划（1952—1962年）：这一时期主要以法律为基础，根据城市发展需求进一步完善城市规划方案。美国政府于1952年颁布《首都规划法》，为首都的发展规划提供法律依据。1962年，在之前相继出台7个方案的基础上，正式提出公元2000年的首都地区规划方案。该方案主要针对华盛顿承载能力有限的问题，计划分散一部分城市功能到周边地区，以城市为中心向外伸出6条放射形轴线，布置一批规模不同的卫星城镇或大型居住区。第三，规划修订（1994—1997年）：此次规划修订在美国联邦政府和华盛顿市政府共同组成的“首都规划委员会”领导下进行，重点在于保持城市的历史延续性，完善道路交通系统，优化市区布局。
加强卫星城建设
　　为疏解非首都功能，按照首都地区规划方案，美国政府在华盛顿邻近的马里兰州、弗吉尼亚州等地区建设一批卫星城，为首都提供经济、教育、医疗等功能，与首都协同发展。目前，卫星城的建设已取得一定成效。
　　经济社会发展状况良好。首先，卫星城的新兴产业发展成熟。在马里兰州和弗吉尼亚州的许多卫星城中，高新企业数量已超过硅谷，形成美国最大的生物技术产业带，其中华盛顿郊区蒙哥马利县拥有220多家生物技术公司，占据马里兰州总数的2/3，提供大量就业机会。其次，生活配套设施完善，医疗、教育资源充足，许多人都在华盛顿上班、在卫星城居住生活。根据美国劳工部的数据统计，截至2016新财年，华盛顿常住居民为67.2万人，而工作机会为77万多个，越来越多的人工作地与生活地分离。
　　发达的交通系统支撑卫星城。第一，华盛顿地铁是仅次于纽约的全美第二大地铁系统，共设6条线路，91个站，在市内以及邻近卫星城的主要生活区都设有车站。同时，在入城口地铁附近设有政府投资建设的大型换乘停车场，方便人们停车并换乘公共交通进入市内。第二，发达的公路交通系统。华盛顿市内公路呈网格状、密度高，并常在高峰期进出城的道路上设置潮汐车道以提升利用率。同时，连接首都与卫星城的高速公路、跨海大桥等交通系统发达，比如位于马里兰州的切萨皮克湾跨海大桥，缩短了马里兰州、弗吉尼亚州和华盛顿的距离，加强了彼此间的交流联系，促进了周边卫星城的发展。
　　公众参与卫星城规划建设。为避免卫星城的盲目建设，同时遵循美国居民参与城市规划的传统，政府常组织当地居民参与到卫星城发展规划的制定中。在华盛顿郊区、马里兰州巴的摩尔市、弗吉尼亚州阿灵顿县等地，均开展过由规划人员、社区代表、公众、决策部门、企业等不同利益相关者参与的城市规划活动。比如阿灵顿县的社区规划、住房与发展办公室在征求当地公众意见后，公布了符合居民需求的城市发展原则，包括妥善发展商业与轻工业、提供与州际高速公路配套的道路基础设施、在地铁附近建设办公楼与住宅等。
独具特色的首都经济
　　政治中心的单一功能定位并不意味着华盛顿经济活力的下降，良好的环境酝酿了独特的首都经济。在2016年的“全球金融中心指数排行榜”上，华盛顿全球排名第七，成为美国仅次于纽约的第二大金融中心。根据2015年美国官方统计数据，华盛顿GDP为1055亿美元，人均GDP居全美各州第一，同时也是全美人均收入水平最高的城市。
　　华盛顿具有鲜明的首都经济特色：第一，与周边卫星城联动发展，附近的中小城市群以华盛顿为中心形成了一个大型都会区。华盛顿都会区的人口已经接近600万，经济总量接近5000亿美元，在经济规模上名列全美第五。第二，华盛顿的经济与联邦政府部门密切相关，而联邦政府的运作很少受到经济萧条的影响，所以华盛顿的经济相对运行平稳。尤其是2008年全球金融危机之后，华盛顿成为全美经济表现最好的城市之一。第三，大量的政府购买服务需求带动了法律、金融、信息、科技服务等多个产业的发展。第四，世界五百强企业将总部设在华盛顿，涉足电力、教育、金融投资、房地产等行业，华盛顿的经济产业逐渐多元化。