政 府 决 策 的 三 大 要 素

制定一项公共政策或实施一项战略计划，必须考虑三个因素：价值、能力和支持。决策者的主要使命就是寻求公共价值、提高组织能力、获取利益相关者支持。

　　位于河北省张北县境内的“草原天路”享有“中国66号公路”的美誉，但今年5月1日，“草原天路”“免费游”时代结束。据张北县政府信息公开平台发布的《张北县物价局关于草原天路风景名胜区门票价格的批复》，“鉴于政府投入了大量建设资金，而且还在投资加强基础设施建设、改造和维护。本着以社会效益为主，适当补偿成本费用的原则，经召开听证会论证通过，并报请县政府批准，现将草原天路风景名胜区门票价格批复如下：门票价格为50元/人次”。一时间，天路收费引发公众热议，甚至受到“于法无据”的质疑。
　　随着反对收费声音的不断高涨，张北县政府被迫于2016年5月20日发文，宣布自2016年5月23日起取消“草原天路”收费，并表示继续提升旅游品质，为广大游客提供更好服务。收费事件就此告一段路了。从5月1日到5月23日，从公布收费到停止收费，仅有短短的23天，这很可能是目前中国收费公路寿命最短的了。那是什么原因导致了收费新政的失效？“草原天路”收费风波到底能给我们政府决策带来什么样的启示？
　　制定一项公共政策或实施一项战略计划，必须考虑三个因素：价值（Value）、能力（Capacity）和支持（Support），这也是哈佛大学肯尼迪政府学院马克·莫尔教授提出的VCS模型的核心观点。这三个因素分别以三个圆圈表示，构成基本的分析框架，这是一种快速检验、评估一项策略或决策是否可行的有效分析工具，即如果公共政策的制定能同时兼顾这个三个因素，那么即可放手去实施该政策，三个圈完全不重叠的政策方案或战略计划则毫无意义。决策者的主要使命就是寻求公共价值、提高组织能力、获取利益相关者支持，使这三个圈最大限度地接近和重合，从而达到最佳的政策效果。运用VCS策略模型，能清晰地看到案例中张北县政策制定过程的种种不足。

价值因素：政策公共属性弱化

　　价值要素强调的是政策方案的目标是否具有或能否创造公共价值，是不是以公共利益作为政策方案的最重要诉求。一项公共政策或计划项目，虽然有人支持，组织机构也有资源条件保证，但如不具有公共价值，它绝对不应成为工作的目标。
　　“草原天路”是一条由张家口市张北县投资3.2亿元建成、全长132.7公里的公路，近几年在微博、微信等平台上被网民大力推荐。从2013年夏季开始，“草原天路”逐渐成为北京及周边地区大量自驾游游客的目的地。又由于“草原天路”毗邻冬奥会核心赛区，未来运营得当，还可能成为环北京区域内最具价值的旅游胜地之一。因此，在这种情形下，“草原天路”其实兼具了旅游、生态和公共三重属性。而当地政府对“草原天路”进行收费，客观上让公众认为政府这是单纯以旅游的逻辑来对道路进行规划、保护和开发，是放弃了“草原天路”的公共属性而放大其旅游属性的表现。公众天然地认为，“草原天路”本质上是一条公路，是全国公民的路产资源，任何一个人都有权利来用，而对其进行收费，不仅是一种短时的行为，更是一种不顾公共利益的行为。
　　新浪网曾经做的调查也显示，在参与讨论的32611人中，约92.9%的网民反对公路变景区收门票，认为这是舍本逐末；约4.7%的人赞成收门票，认为收费用于公路治理维护，有利于百姓；约2.4%的网民认为此事“不好说”。因此，我们可以看出，公共价值是公共政策能够有效实施的关键。张北县后来决定取消“草原天路”收费，就可看作是对“社会关切”的“积极回应”，是一种基于公共利益考量的政策调整。
　　当然，这个案例也提醒我们，政策目标的确立一定要与实现其手段的正当性联系起来，不然，尽管政策目标或出发点是公共利益，但是由于实现手段缺乏正当性，其结果也可能严重走样，出现好心办了坏事的局面。

能力因素：政策工具选择欠妥

　　政策要能有效实施，必须考虑政策方案的制定与执行中的约束条件，即达到政策目标的人力、财力、技术、设施、权利、空间、知识、信息、政策水平等资源条件是否具备，这就是“能力”。能力不行，即便政策的出发点为公共利益，也难以让政策目标实现，落入“巧妇难为无米之炊”的尴尬。
　　据当地政府和附近居民反映，对“草原天路”进行收费的一个重要考虑是为了避免“公地悲剧”：2013年以来，随着河北省张北县“草原天路”为越来越多的人所了解和向往，大批量游客纷纷进入，这既给环境维护和治理带来了很大的压力，也使旅游基础设施需求暴增与供应不足的矛盾更加突出。
　　数据显示，“草原天路”2015年全年接待游客33万人次，最多一天达12000辆次，车流密度大、游客人数多，由于缺乏规范管理，经常是垃圾遍地，草场植被破坏严重，给交通造成了极大的拥堵，给环境带来了极大的破坏，给安全带来了极大的隐患。作为国家级贫困县的张北县，由此每年需承担6000多万元的费用，用来维护和管理“草原天路”的生态资源。从这个现实角度出发，“草原天路”收费堪称合情合理，既可维护天路沿线的环境，又能给游客带来更好的出行和观景体验。甚至当地政府从中获取一定收益（利润），特别是通过市场化公司运作，也在情理之中，因为总比面对“草原天路”环境日益恶化和游客需求难以满足政府却不作为要好得多。
　　然而，通过对道路进行收费的政策可能过于简单化了。一方面，从政策干预的角度讲，收费是对游客需求弹性的调节，显然，其需求弹性很大，来“草原天路”观光还不是他们的必需品。据报道，“草原天路”在启动收费之后，每日通行车辆大幅减少，并直接导致前来张北县旅游的人数迅速走低。虽然这种结果在一定程度上缓解了当地的交通和环境压力，但是这种“需求端”（车辆、游客）用脚投票的结果不仅使得当地赖以依靠的旅游业大受拖累，也使得道路及周边景区施行开发式保护的努力成为泡影。另一方面，收费政策也回避了与其他政策目标的协调性。对于正常的通行车辆，如果没有其他替代的路线可供选择，道路变景区的做法，可能对其通行权构成损害。如何保障非旅游观光车辆的免费通行，如何对风景道体系的道路进行有效管理都需要更为细致可行的方案。

支持因素：政策沟通效果不明显

　　政策制定和执行中第三个必须考虑政策方案所涉及的利益相关者的态度与意见，能否获得各个方面的认同与配合。如果政策方案或计划项目在支持圈内，执行起来会顺利一些；如果不在支持圈内，表明执行有困难，需要进行艰苦细致的工作，取得方方面面的支持，而决策者的策略就是有效沟通。
　　此案例中，当地政府获取支持的方式就是听证会，张北县曾先后两次召开听证会。2015年6月，张家口市物价部门曾召开“草原天路”景区门票价格的听证会，当时审核的门票成本为67.65元/人次（不含税），拟定门票价格为80元/人次。最后，鉴于参会人员认为“草原天路景区正在建设当中，各项服务设施尚未完善”，官方“经研究，暂不制定草原天路景区门票价格”。今年4月29日，由张北县物价局再次组织了门票价格听证。根据前期进行的“草原天路”管理成本核算，共核定成本费用为6435.98万元，按照去年游客33万人计算，成本为每人次51.25元，最终定价为50元/人。从事后的结果来看，这两次听证会显然都没有起到很好的沟通协调的目的，而是落入到“涨价收费会”的俗套中去了，导致大多数公众对这两次听证会的结果不满意。此外，2016年4月29日才召开价格听证会，5月1日就开始实施，显然也没有进行必要的收费公示和接受社会监督等，沟通效果一般，收费政策最终没能取得公众的支持。
　　用VCS策略模型来分析“草原天路”收费政策，发现其在满足“价值”“能力”“支持”三个因素的要求方面均存在一定程度的不足。不过“草原天路”收费从有到无，让我们看到，地方政府虽然还存在一些问题，但政府部门在与时俱进，也在不断校正自己的政策。这是一个良好的导向。