在法治思维下推进国资国企改革

回顾改革开放以来的国企改革，经历了从“放权让利”“搞活国有企业”到成立国资委，建立现代企业制度，实现政企分开、政资分开，再到本轮国有资产的资本化、证券化，政府实现了从管资产到管资本的转变。新一轮国企改革启动之际，应该在依法治国思想的指导下，用法治的立场和视角思考改革问题，提出建议。
　　法治思维是一种以合法性判断为优先的思维，这要求将合法性始终贯穿于国企改革全过程。合法性标准是5个方面：目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法。可以理解为通过法治路径实现改革，同时也将改革自身纳入法治轨道，推进改革的法治化。
　　法治思维是一种重视规则和程序的思维，这要求做好改革的顶层设计，有序推进。顶层设计必须更加注重改革的战略思考和整体规划。更加注重改革的系统性和协同性。此外，政府作为公共管理者、国有企业的出资人与监管者，应遵循市场规则、通过事先制定的法律及规章制度来管理国有企业，确立权责明确的国有产权委托代理关系。
　　法治思维是一种限制权力、保障权利的思维，要求政府进一步简政放权，维护企业法人主体地位。一是厘清政府公共管理职能与国有企业股东的权力，实现政企分开。所有权与经营权的分离使政府有更多的精力监管企业是否规范经营。政府致力于建立有利于市场有效运作和企业家创造财富的制度环境，核心问题仍然是简政放权，通过整合职能、精简机构、减少冗员，把自身从管不好、管不了的微观事务中解脱出来，交给市场和企业。二是明晰国资委的监管职能，推进政资分开。经过多年摸索，国资委在“管人、管事、管资产”上显得力不从心。仅“管事”一项就比较难。一则国资机构“管事”存在职能越位之嫌。二则国资机构“管事”受到资源和能力方面的限制。所以，可将国资委定位为政府专职从事国有资产的监督管理部门，主要负责监管企业的董事会建设，履行监管职能。政府可把对国有企业的监督管理职能汇聚到国资委这个统一的平台上，这样既不会造成多头管理，又减轻了国有企业应付各个口子监管检查的负担，提高了工作效率。三是按照“管资产”转向“管资本”的思路，政府直接授权国有投资公司或运营公司履行出资人职能，从而打造“小行政管理机构、大资本运营市场”的以管资本为核心的新国资监管模式。通过这种新的架构保证国有企业作为独立的市场主体，享有法人财产权，表达独立的经营意志。
　　法治思维是一种趋于平等、追求公平正义的思维。要求改革过程中尽量做到平等与公平。一是确保各类主体一律平等。“法律面前人人平等”，不仅适用于自然人，也适用于企业法人。法律和政府平等地、不偏不倚地对待国有企业与各类所有制企业。这种平等应从取消国企特权做起，国有企业在法律地位、信贷政策、税收政策、市场准入等各个方面不享有特权。这样做可以弱化“国企”“民企”的社会氛围，保障各类企业权利平等、机会平等和规则平等。二是追求结果公正，防止国有资产流失。国有资产是全体国民的财富。如果把国企改革片面理解成“国企改制”，甚至是私有化，就会破坏公平正义，激发民众不满。要按照中央要求，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系，通过实现社会公平正义来促进社会总体效益。
　　法治思维是一种趋于平衡的思维，要求我们按照现代企业制度的特征建立多元制衡的公司治理结构。现代企业制度是包括现代产权制度、现代组织制度和现代管理制度在内的一整套制度安排。一是明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，坚持党的领导、加强党的建设。把党的领导与依法治国和依法治企有机融合。企业党委应注重抓好以下工作。抓党建：坚持党要管党，落实党委在反腐倡廉、安全生产和维护稳定等方面的主体责任；带队伍：坚持党管干部原则，抓好自身及各级企业领导班子建设；把方向：落实中央和上级各项方针政策，把握企业发展战略，保证管理体系的有效性，开展企业文化建设。二是加强企业董事会建设。董事会负责制定企业发展战略；督促各专业委员会开展工作；审批企业年度工作计划、预算报告及利润分配方案；提名总经理班子建议人选（由组织部门考核，党委审定），并对总经理层进行考核；按照《公司法》和《公司章程》进行授权管理。为了实现党的领导与依法治企的有机统一，有效发挥党委会和董事会的核心作用，建议企业党委书记和董事长由一人兼任，两职合一。三是明确总经理层的职责，主要是贯彻党委会和董事会的各项决策决议，并抓好企业日常安全生产和经营管理。四是切实发挥好监事会的监督作用，除上级外派监事外，由纪检、监察、审计、工会等部门人选组成。在建立公司治理结构上，国资委作为监管机构可以委派董事会成员（股权董事，含董事长）、监事会成员（股权监事，含监事长），或者通过股权监事兼任企业总会计师的形式，发挥制衡作用。
　　法治的核心是把权力关进法律的笼子里，这就意味着政府职能和行为方式的转变。用法治思维引领国企改革，从外在看主要是处理好政府与市场、政府与企业的关系，让市场更好地配置资源，让企业直面市场竞争。从内部来说主要是搞活体制机制。体制改革的重点是建立现代法人治理结构，发挥党委会和董事会的核心作用；机制改革的重点是搞活以分配制度为核心的三项制度改革，激发人力资源的活力，这也是改革的内生动力。用法治思维统领国企改革意味着是一个自上而下和渐进式的改革，不能一蹴而就。
　　（作者：马秋林 系江苏国信集团董事长、党委书记）