完善走私冻肉治理体系

食品安全关系人民群众的切身利益。频频发生的冻肉走私现象，警示我们必须进一步完善食品安全治理体系，提升食品安全保障水平。

　　近期，有关“僵尸肉”的话题引起社会广泛关注。如何完善走私冻肉治理对策和走私冻肉治理体系，进一步提升食品安全保障水平，已经成为亟待解决的问题。

我国走私冻肉现状
　　规模较大但底数不清。走私冻肉是指原产地在境外，未经过我国监管部门正常检验检疫进入国内市场的冷冻肉品，包括冻牛肉、冻鸡翅、冻牛猪副产品等，其中以冻牛肉为主。我国目前只允许从澳大利亚、新西兰、加拿大、乌拉圭、阿根廷、哥斯达黎加、巴西7个国家进口肉品，除此之外的进口肉品都可归为走私肉。由于缺乏权威统计数据，各方对于走私冻肉的规模莫衷一是。来自中国食品土畜进出口商会的数据显示，2013年巴西、印度和美国分别向中国出口了43万吨、47万吨和9万吨牛肉。海关总署于2015年6月在全国14个省份统一组织开展打击冻品走私专项查缉抓捕行动，成功打掉专业走私冻品犯罪团伙21个，初步估计全案涉及走私冻品货值超过30亿元人民币共计10万余吨。综合上述资料，我国每年走私冻肉规模较大。
　　走私方式隐蔽且多样。国际走私冻肉产业链分为陆路和水路两大类。不法分子综合考虑地理位置、货物周转、关税等因素，主要通过香港和越南入境走私冻肉。近年来，香港已成为巴西牛肉主要出口地之一，其自由港身份进一步降低货物成本，大量肉品通过香港进入广东。不法分子惯用的手段是从某国正常进口10吨肉品同时走私90吨，而在整个100吨肉品的报关和检验检疫过程中使用正常进口的10吨产品的手续，从而做到表面合法。而从越南至广西、云南走私冻肉的不法分子则采取蚂蚁搬家式的“游击战术”：用成百辆小车分散装载冻肉，通过边境运输到监管能力较低的城市，积少成多后再用卡车发往全国。
　　食品安全和产业安全双重危害。大规模走私冻肉带来的危害是双重的：一方面，未经检验检疫的冷冻肉品通过走私渠道进入国内市场，严重危害公众健康；另一方面，低价肉品倾销和疫病传入危害我国畜牧产业安全。当前我国冻肉检测技术和标准主要针对肉类的感官、微生物等指标。由于走私冻肉进入国内时没有经过检验检疫，其质量安全缺乏保障，可能携带禽流感、口蹄疫、疯牛病等病毒，也存在过期、变质等情况。加之食品追溯体系尚不健全，消费者根本无从分辨冻肉来源和安全状况，增加了感染疫病和食源性疾病的风险。与此同时，大量低价走私肉通过价格传导机制已对国内牛羊肉产业造成冲击，导致牛羊存栏量逐年下降。

走私冻肉的原因分析
　　市场失衡是根本原因。统计显示，近年来我国居民人均肉类年消费量约从30公斤增长到60公斤，人们对牛肉等高品质肉类需求增长尤其快。然而国内畜牧业存在“多、小、散”的结构性缺陷，肉品产量较低，供应远远不能满足市场需求。与此同时，印度等占据世界肉品出口总量前列的国家均因被列入动物疫区，无法正常向我国出口。内外双重原因导致国内肉品市场一直处于供需严重失衡状态。
　　监管体系是重要因素。在现行体制下，我国国内食用农产品质量安全、食品安全分别由农业部门和食品药品监管部门负责，进出口食品质量安全由进出口检验检疫部门监管。这种“内外有别”的体制导致非法走私冻肉处于监管中间地带：既不属于国内食品，也不属于合法进口食品。加之海关、商务、工商等部门在打击走私综合治理中都扮演一定角色，监管体系极为复杂。实践中，走私冻肉的定性并不清晰，导致部门间职责边界模糊，推诿扯皮现象较多，最终往往由地方政府承担起组织协调职责。然而由于法律和政策的障碍，政府无法通过正常渠道拍卖查获的走私冻肉，同时储存、销毁赃物都需要花费巨额资金。这是一个需要研究的问题。
　　利益驱动是直接诱因。在严重失衡的市场结构下，国内外肉品价格差距巨大。2013年国内猪肉价格是美国同期的1.79倍、欧洲的1.48倍。近年来国内牛肉批发价维持在每公斤50元上下，而来自巴西、印度、美国等地的走私牛肉到岸成本不超过每公斤30元。与此同时，合法进口肉品的税率是12%的关税加17%的增值税，进口需要经过安检和检疫程序，冻肉保鲜等各项费用比较高，走私冻肉不需要这些程序。价格悬殊诱发了机会主义行为：走私1吨冻牛肉可获利2万至3万元。每个标准集装箱（俗称柜）可装载25吨，走私1柜冻牛肉可以获利50万至70万元。因为巨大的利差诱惑，一些餐饮单位也参与到走私行为中。作为冻肉使用的终端，餐饮业对低价走私肉的巨大需求进一步固化了非法利益链条。

利用市场和行政力量治理走私冻肉
　　发展壮大国内肉品产业。治理走私冻肉决不能一味采取末端打击和封堵方式，而要从战略高度来看待，关键是平衡市场供需。要提升肉品市场供给，无外乎增加自产和扩大进口两种方式。当前国内畜牧业生产方式粗放，养殖成本高且产量低，短期内市场结构无法自发调整和优化。发达国家经验表明，产业政策对于培育和引导农业畜牧业具有重要意义。然而我国肉品产业政策主要偏向于生猪养殖，肉牛、肉羊产业的政策倾斜较少，补贴也主要集中在兴建牧场和冻精补贴方面。要最大程度发挥产业政策的正面作用，可以扩大母牛补贴政策试点，从源头上保护养殖户积极性。在此基础上，可研究拓展肉类进口渠道，扩大肉类进口数量的可行性。
　　提升监管有效性。从性质上说，走私冻肉行为可分为两大类：一类是肉品存在疫病或在走私过程中因冷链不稳定而导致污染变质，这类事件应定性为食品安全问题；另一类是肉品本身不存在质量安全隐患，但破坏了市场经济秩序。对不同质量安全状况的走私冻肉区分定性，能够让后续监管更有针对性。将于今年10月1日开始施行的新《食品安全法》规定，进口食品进入国内流通后由食品药品监管部门负责监管。尽管如此，有关进口食品是否包括非法入境的走私食品，食药监管、海关、公安职责边界等问题依然存有争议，因此建议在新法实施条例和相关司法解释中加以明确。同时探讨查获走私冻肉后进行拍卖、利用等“疏通”渠道，从而调动地方政府打击走私冻肉的积极性。